Skrevet av Andreas Røise Myhrvold (SAIH), ForUM-representant under FNs fjerde miljøforsamling (UNEA) i Nairobi, mars 2019.
FNs fjerde miljøforsamling (UNEA4) ble avsluttet 15. mars. Oppmøtet var rekordstort, med nesten 5000 delegater og over 150 ministre. Spennvidden i tematikk var også meget stor, og hele 23 resolusjoner ble til slutt vedtatt ved konsensus av forsamlingen. Likevel var det få konkrete fremskritt å spore, og det viktige arbeidet for å begrense marin forsøpling ble stående på stedet hvil.
Stemningsrapporten fra den første uken på UNEA4 var preget av forsiktig optimisme da resolusjonsforhandlingene om marin forsøpling fremdeles pågikk for fullt. Men hvordan gikk egentlig verdens fjerde miljøforsamling - og mitt første miljøtoppmøte? Vil FNs miljøforsamling stanse det dramatiske naturtapet?
Temaet for UNEA4 var «Innovative løsninger for miljøutfordringer og bærekraftig forbruk og produksjon», og flere resolusjoner adresserte naturlig nok relaterte tema. Resolusjonen om innovasjon for bærekraftig forbruk og produksjon hadde opprinnelig et sterkt fokus på sirkulærøkonomi – denne delen av resolusjonen ble utvannet da mange delegater satte seg imot å introdusere et nytt begrep det ikke er konsensus om hva betyr i en resolusjon, men sirkulærøkonomi ble likevel stående som et eksempel på en bærekraftig økonomisk modell. Innenfor samme tematikk ble det også blant annet vedtatt resolusjoner om bærekraftige praksiser og innovasjon for å motvirke matsvinn, og adressering av miljøutfordringer gjennom bærekraftige businessmodeller.
Marin forsøpling: ingen framskritt, men heller ingen tilbakeslag
Marin forsøpling var norsk hovedprioritet under UNEA4, og også det mest sentrale temaet for norsk sivilt samfunn. Marin forsøpling, og særlig marin plastforsøpling, ses av mange på som en av våre største miljøutfordringer i dag. Hele 8 millioner tonn plast når verdenshavene vært år, og det haster å finne virkningsfulle globale løsninger på et slik sentralt globalt problem.
I forkant av toppmøtet hadde mange store forhåpninger om tydelige framskritt under årets miljøforsamling, og skuffelsen var derfor stor blant sivilt samfunn og en rekke land da resolusjonen ble vedtatt uten substansiell ny tekst eller nye tydelige forpliktelser. Japan, Norge og Sri Lanka hadde fremmet hver sin resolusjon på temaet som siden ble slått sammen til et utkast. Derfor var utgangspunktet for resolusjonsforhandlingene om marin forsøpling vanskelig, siden det var uenighet om deler av teksten allerede fra starten av. Forhandlingene om marin forsøpling viste seg da også å være en av de tyngste under UNEA4, med markante fronter mellom de land som ønsket at resolusjonen skulle være et skritt på veien mot en ny internasjonal avtale, deriblant Norge og en rekke store og små øystater, og de landene som motsatte seg en slik ambisjon.
Mot slutten av forhandlingene var det først og fremst USA og Cuba som blokkerte en mer ambisiøs tekst, mens en rekke land ønsket et sterkere resultat, inkludert opprettelsen av en ny arbeidsgruppe som skulle vurdere en ny juridisk bindende avtale om et mulig virkemiddel for å bekjempe marin forsøpling. Sluttresultatet på marin forsøpling ble en kompromisstekst, der mandatet til ekspertarbeidsgruppen som ble fremforhandlet i en resolusjon fra fjorårets miljøtoppmøte (UNEA3) ble videreført.
Til tross for at det ikke representerer framskritt i forhandlet språk fra UNEA3, var det likevel positivt at resolusjonen viderefører mandatet til ekspertarbeidsgruppen fra UNEA3, og at «UNEP-sporet» for videre arbeid med marin forsøpling således holdes åpent fram mot UNEA5. Videre ble mandatet til ekspertarbeidsgruppen definert så bredt at man også innenfor rammene av denne kan diskutere en ny internasjonal avtale.
Også resolusjonen om utfasing av engangsplast viste seg å være vanskelig, med store uenigheter om ambisjonsnivå, for eksempel om resolusjonen skulle be om utfasing eller reduksjon eller kun «adressere» engangsplast, og om teksten skulle inneholde en tidsfrist. Sluttresultatet ble en svært utvannet kompromisstekst, som EU, en av hovedsponsorene bak resolusjonen, var åpent misfornøyd med. UNEA4 foregikk samtidig med sluttfasen av vedtak om en nytt EU-direktiv som skal fase ut en rekke engangsplastprodukter innen 2022, som forklarer EU-delegasjonens tydelig posisjon på dette området. Selv om resolusjonen om engangsplast ikke var en norsk hovedprioritet under toppmøtet i Nairobi, ønsket også den norske delegasjonen en sterk resolusjon om engangsplast. Klima- og miljøminister Ola Elvestuen har i kjølvannet av EUs vedtak satt i gang en prosess for å få på plass en ny norsk forskrift om engangsplast for implementere tilsvarende tiltak i Norge alt i 2020, tidligere enn kravet fra EU-direktivet.
Avskoging og jordbruk
Ekspanderende jordbruk er estimert til å forårsake rundt 80% av avskogingen i tropiske og subtropiske strøk. Derfor var det store forventninger til en resolusjon skulle adressere sammenhengen mellom avskoging og verdikjeder i jordbruket, for eksempel hvordan forbruk av kjøtt, kosmetikk, sjokolade etc. bidrar til avskoging, men forhandlingene skulle vise seg å være svært vanskelige.
USA, i tillegg til Norges viktige samarbeidsland innenfor klima- og skoginitiativet, Indonesia, Malaysia og Brasil, var de største bremseklossene, og motsatte seg hovedintensjonen bak resolusjonen (sammenhengen mellom avskoging og jordbruk). Indonesia ønsket ikke engang en referanse til ulovlig avskoging. Både Indonesia og Malaysia var motstandere av å referere til avskoging og ønsket kun en referanse til bærekraftig skogforvaltning. Flere land var også imot å referere til det sentrale bærekraftsmålet 15.2 i resolusjonsteksten (med mål om å innen 2020 blant fremme implementering av bærekraftig skogforvaltning og stanse avskoging). Store deler av teksten var derfor satt i parentes gjennom alle forhandlingsrundene, noe som indikerer at det er uenighet om tekstbitene. Sluttresultatet ble at resolusjonen ble trukket, heller enn å bli vedtatt i en form som var for utvannet til å kunne godkjennes av EU og stater som ønsket en sterk tekst.
Enkelte kommentatorer var likevel forsiktige optimister etter forhandlingene, og det kan betegnes som et framskritt at tematikken i det hele tatt ble drøftet på policy-nivå i FN.
Kvinner, likestilling, miljø og menneskerettigheter
Costa Rica fremmet et ambisiøst resolusjonsutkast om kvinner, menneskerettighetsforsvarere og miljø som ble heftig debattert i forhandlingene under UNEA4. Det viste seg dessverre at referansene til menneskerettighetsforsvarere ble for kontroversielt for mange medlemsland. En gruppe land reserverte seg på et tidspunkt mot hele teksten, og hevdet den var «kuppet» av land som ønsket å fremme en menneskerettighetsagenda på UNEA. På et tidspunkt i forhandlingene så det ut som at hele resolusjonen sto i fare, men kompromisser ble gjort for å sikre at i alle fall deler av intensjonen bak resolusjonsutkastet ble ivaretatt og sikret gjennom et vedtak. Med tanke på den betydelige motsanden mot resolusjonen som ble fremmet i forhandlingene, må det ses på som positivt at det kom et vedtak overhode, som skal promotere likestilling, menneskerettigheter og styrke kvinners og jenters rolle i miljøforvaltning. Det er for øvrig verdt å merke seg at en ny resolusjon i FNs Menneskerettighetsråd om menneskerettighetsforsvarere som jobber med miljøsaker ble enstemmig vedtatt (resolusjoner i Menneskerettighetsrådet vedtas ved avstemning, ikke konsensus slik som i UNEA) kort tid etter at UNEA4 ble avsluttet.
Konklusjon: Stor politisk vilje for å stanse marin forsøpling, men vil vi få en avtale i eller utenfor FN?
Det kanskje viktigste resultatet jeg sitter igjen med etter UNEA4 er hvor stor politisk vilje det er blant svært mange land, fra alle regioner, om å få fortgang i det globale arbeidet mot marin forsøpling, ikke minst normativt med siktemål om en ny rettslig bindene avtale. Fordi det er sedvane i UNEP om at resolusjoner vedtas ved konsensus, og ikke ved avstemning, kan enkeltland blokkere og vanne ut tekst, selv om et stort flertall i forsamlingen ønsker et sterkere resultat. Dette forhindrer ikke at et sterkt momentum for en ny avtale om marin forsøpling avtegnet seg i løpet av UNEA4. Derfor kan vi håpe at møtene i ekspertarbeidsgruppen fram mot UNEA5 vil preges av dette, og at det kan skapes konsensus i dette forumet som igjen vil prege resolusjonsforhandlingene under UNEA5 og føre til mer konkrete resultater på veien mot en ny avtale.
Norge har presidentskapet under UNEA5, og marin forsøpling kommer etter alt å dømme til å være en norsk hovedprioritering også fram mot neste miljøforsamling. Det blir spennende å følge med på hva som kommer ut av den nylige nordiske ministererklæringen om behovet for en ny avtale om marin plastforsøpling, og i hvilken grad Norge vil klare å utnytte tiden fram mot og under presidentskapet for UNEA5 effektivt. Hvis forhandlingsklimaet er det samme også ved den neste miljøforsamlingen, vil det være lett å tenke at UNEA-prosessen og resolusjonene herfra først og fremst har ført til at man har mistet verdifull tid, til tross for positive resultater som styrket kunnskapsgrunnlag, tilrettelegging for erfaringsutveksling og samarbeid på tvers av sektorer.
En annen mulighet er at en eller flere stater tar initiativ til å diskutere mulig innhold og innretning på en ny avtale på utsiden av FN-prosesser slik som ekspertarbeidsgruppen nedsatt gjennom resolusjon fra UNEA3, for å få fortgang i prosessen med å utvikle et nytt juridisk virkemiddel i kampen mot ødeleggende forsøpling av verdens hav. En slik prosess vil være kostbar både økonomisk og politisk, og det vil derfor være avgjørende at et tilstrekkelig antall land og ikke-statlige aktører viser støtte til et slikt initiativ, skulle det komme, for å sikre legitimitet og nytteverdi av en prosess på utsiden av FN.
Her kan du lese ForUM-fellesskapets innspill til Elvestuen og den norske delegasjonen til UNEA4
For oppsummeringer av alle forhandlingene under UNEA4, se nyhetsbrevet fra International Institute for Sustainable Development