Styrker og svakheter ved Parisavtalens nye regelverk

Klima- og miljøminister Ola Elvestuen ledet viktige sluttforhandlinger i Katowice om regelverket for Parisavtalen. Forum for utvikling og miljø satt i den norske delegasjonen og arrangerte møte mellom Elvestuen og sivilsamfunnet under klimatoppmøtet i Katowice, og presenterte forslag til et sterkere regelverk for å nå 1,5-gradersmålet.

Styrker og svakheter ved Parisavtalens nye regelverk

Hva oppnådde man under klimatoppmøtet i Katowice forrige uke, og hva mangler? Les ForUMs klimarådgivers analyse av utfallet.

Av Kristina Fröberg, klimarådgiver, Forum for utvikling og miljø (ForUM)

Les også:
- ForUMs innspill til regjeringen før COP24
- Håp og fortvilelse i Katowice
- Veien videre fra Paris

På overtid ble verdens ledere under FNs klimatoppmøte (COP24) i Katowice i Polen lørdag kveld enige om et nytt regelverk for Parisavtalen, med statsråd Ola Elvestuen ved roret. Under følger en detaljert analyse av hva som er oppnådd og hva som mangler i beslutningene fra COP24 i Katowice:

Felles og obligatorisk veiledning for utslippskutt

Forhandlingene om veiledning for og bokføring av utslippskutt har lenge hatt de mest steile frontene i forhandlingene om regelverket, og vært preget av stor frustrasjon. Motsetningene har handlet om at noen få mellominntektsland har krevd en todeling av reglene mellom u-land og i-land ifølge den gamle oppdelingen under Kyotoprotokollen, mens Parisavtalen og 1,5-gradersmålet krever at vært land skal bidra med størst mulig ambisjon i forhold til kapasitet, såkalt differensiering. Det har også vært motsetninger om reglenes juridiske styrke, og om regelverket for utslippskutt også skal omfatte klimatilpasning og støtte.

Det må derfor ses som et stort gjennombrudd at man på COP24, under Norges ledelse, til slutt kunne lande forhandlingene i en veiledning for utslippsreduksjoner som er felles og obligatorisk for alle land, men med en differensiering som innebærer at den tilpasses hvert lands nasjonalt fastsatte bidrag/mål (shall, og ikke det svakere should eller may, men as applicable). Veiledningene og bokføringsreglene omfatter de viktigste elementene.


Utslipp og opptak fra skog

Et mål for ForUM har vært at regelverket skal kreve at landene spesifiserer hvor store utslipp det vil være fra ødeleggelse av skogen, og hvor mye CO2 skogen vil absorbere. På den måten vil landenes ambisjoner for bevaring og restaurering av regnskogen synliggjøres. I dag er det et problem at landene ikke gir informasjon om forventede utslipp fra skogen, eller oppgir utslipp og opptak fra skogen samlet, noe som gjør at de ikke får frem hvor store de faktiske utslippene fra avskoging er. Her endte dessverre forhandlingene opp med å gjøre det frivillig for landene å synliggjøre skogens rolle i deres klimatiltak. Heldigvis vil mye av denne informasjonen bli tilgjengelig i etterkant, når landene rapporterer inn sine faktiske utslipp. Men også her har landene fått så mye frihet i hvordan de vil rapportere at de kan rapportere utslipp og opptak i skog samlet, og dermed skjule hvor stor den faktiske avskogingen har vært.


Rapportering av klimafinansiering: For svake ambisjoner

Arbeidet med regelboken for å rapportere klimafinansiering gikk dessverre ikke like greit (Parisavtalens artikkel 9.7). Regelboken mangler en definisjon av klimafinansiering og er så åpen at land kan melde inn alle former for finansiering som klimafinansiering, til og med helt private investeringer som ikke kommer stater til gode, eller markedslån som gir en større pengestrøm til landet som skal bidra med støtte fra det som skal motta støtten, enn omvendt (en kategori heter til og med bare other financial instruments). Det er ikke enn gang nødvendig å rapportere hva som er reell offentlig støtte av finansieringen (grant-equivalent, dette står som frivillig).

Dette innebærer at 100-milliardersmålet per år som skal nås innen 2020 allerede kan telles som oppnådd, uten at klimafinansieringsambisjonene økte i det hele tatt, og at det vil bli vanskelig for fattige land å sette i gang klimatiltak og vedta de nasjonale mål som må til for å nå 1,5-gradersmålet. Det betyr dessuten at nødvendige tiltak for tilpasning som ikke innebærer en kortsiktig profitt vil utebli, og at land som allerede har lidt store tap og skader fra klimaendringer risikerer å ende opp i gjeldskriser som rammer helse, utdanning og andre områder som er sentrale for å oppnå bærekraftsmålene.

Prinsippet bak klimafinansiering sier at de som har forårsaket klimaendringene skal støtte de som er hardest rammet og ikke har kapasitet til å takle dem, men klimarettferdighet glimrer med sitt fravær i regelboka for finansiering. Dessuten vil det bli vanskelig å få nok transparens i finansieringen til å få en oversikt over hvilke typer midler som totalt sett er tilgjengelige, og hvordan de står mot behovene for å nå 1,5-gradersmålet.

En fordel med det nye rapporteringssystemet er dog at land som gir offentlig støtte skal vise hvordan denne svarer til utviklingslands egne behov, prioriteringer, og nasjonale planer for klimagasskutt og tilpasning. Da offentlige midler brukes til å mobilisere privat støtte må man dessuten vise at den private mobiliseringen ikke ville ha skjedd uten den offentlige støtten (en klart årsakssammenheng som førte til addisjonalitet). Til forskjell fra tidligere oppfordres det til å oppgi hva som er klimaspesifikk støtte av et lands totale støtte til multilaterale institusjoner som Verdensbanken, men det er ikke nødvendig.

Forutsigbar finansiering

Parisavtalens artikkel 9.5 sier at land skal gi informasjon to år i forveien om klimafinansiering som de planlegger å gi. Dette er av stor betydning for at land som mottar støtte skal kunne å planlegge og sette i gang klimavedtak. Da regelboken for dette skulle forhandles på COP23 for et år siden blusset en het strid opp mellom i-land og u-land, der i-land, inklusive Norge, bestemt hevdet at dette var umulig siden de nasjonale statsbudsjettene kun vedtas en gang per år. Med tanke på det må utfallet på COP24 ses som en stor fremgang, der Norge har opptrådt konstruktivt, og vært en leder og brobygger i forhandlingene. I-land vil nå bli nødt til å levere kvantitativ og kvalitativ informasjon om sin fremtidige klimafinansiering annenhver år. I tillegg skal det deretter være en kollektiv gjennomgang og vurdering av informasjonen som landene har levert.

Nytt felles finansieringsmål og kjennskap om behov

Spørsmålene om et nytt kollektivt finansieringsmål fra 2025, og om å få oversikt over finansieringsbehovene for å kunne nå Parisavtalens mål (needs assessment), var blant de mest krevende å få enighet om i forhandlingene. Samtidig var fremgang på disse områdene sentralt for å få enighet om hele Parisavtalens regelverk. Det munnet ut i at det fra 2020 skal lages en oversikt over utviklingslandenes finansieringsbehov hvert fjerde år, og at det i 2020 skal settes i gang en prosess for å lage et nytt finansieringsmål, som skal være høyere enn det eksisterende målet på 100 milliarder USD.

Tap og skader fra klimaendringer

Klimaendringene rammer de som bidratt minst til dem - og som ikke har kapasitet til å håndtere dem - hardest. Derfor har Parisavtalen en egen artikkel om tap og skader fra klimaendringer (artikkel 8), som sier at i-land skal forbedre sin støtte til å håndtere tap og skader fra klimaendringer som for eksempel tørke, orkaner og flom.

Likevel har rike land, inklusive Norge, aktivt og konsekvent motarbeidet å få inn tekst om tap og skade i regelboka. Argumentene dreier seg alt fra at det ikke går an å skille på tap og skade som allerede er skjedd, og tilpasning før skader skjer, til at der ikke er tekst om kompensasjon i Parisavtalen, eller at vi må bruke bistanden og ikke bygge nye institusjoner for dette. Men selv om rike land ikke har lovet kompensasjon for tap og skader de har forårsaket, har de lovet støtte til å håndtere dem i Parisavtalen. Det er heller ikke noe i veien for å bruke institusjoner som virker godt innenfor bistanden for å kanalisere støtten - så lenge finansieringen kommer fra klimakonvensjonens rammeverk der klimarettferdighet hører hjemme.

De minst utviklende landene krevde, med støtte fra Afrikagruppen og G77, at omfang/behov, aktiviteter, og finansiering relatert til tap og skade fra klimaendringer skulle ha en plass i regelverket for finansiering (9.5 og 9.7 om rapportering og forutsigbarhet), transparens, og den globale gjennomgangen som skal gjøres hvert femte år. Etter en hard kamp fikk de gjennomslag for at tap og skade blir del av rapporteringen av aktiviteter i den globale gjennomgangen, og i regelboken for transparens, dog blir det ingen rapportering av støtte noe sted. Fiji uttalte etter COP24 at; “with many communities already facing impacts from climate change that are beyond their ability to adapt, we are very concerned that the issue of “Loss and Damage” made such little progress.”

Norge bør nå støtte implementeringen av vedtakene. I tillegg bør Norge – for å bidra til klarhet i spørsmålet om hvor skillet går mellom tap og skade og tilpasning – foreslå at den såkalte WIM-komiteens tekniske rapport i 2019 får i oppgave å finne mulige definisjoner av finansiering til tap og skade, samt å undersøke behovene for erstatning. Dette kan gjøres da forslag til innhold i rapporten skal meldes inn fra land i begynnelsen av 2019.

I lys av prinsippet om klimarettferdighet trengs det også verktøy som er basert på prinsippet om at forurenser betaler, der støtte kan gis som tilskudd, ikke lån. Slike verktøy, for eksempel skatt på skips- og luftfartsavgifter, og klimaskadeskatt i fossilindustrien, bør også behandles i WIMs tekniske rapport om finansiering.

Klimatilpasning

COP24 vedtok en veiledning for klimatilpasningskommunikasjon som lister tema som land bør rapportere om, for eksempel klimaendringer som land ventes å oppleve, hvordan det planlegges for å møte disse utfordringene, og hvilke tilpasningstiltak som er gjennomført. Tilpasningskomiteen er i samarbeid med FNs klimapanel bedt om å utvikle mer detaljert veiledning under disse temaene. Beslutningen for veiledningen gir forsikringer om at utviklingsland vil få støtte til å utarbeide tilpasningskommunikasjonen, og til gjennomføring av de tilpasningstiltak som ligger i tilpasningsplanene.

COP24 besluttet at Tilpasningskomiteen og Ekspertgruppen for de minst utviklede landene skal tjene Parisavtalen. Disse skal blant annet arbeide videre med hvordan støtte til utviklingslands tilpasningstiltak kan mobiliseres ytterligere, hvordan landene kan vurdere sine behov for klimatilpasning bedre, og hvordan de kan vurdere effektiviteten og tilstrekkeligheten i støtten som gis. En beslutning om nasjonale tilpasningsplaner ble vedtatt etter lange forhandlingsrunder, bl.a. om tekst om å involvere privat sektor i arbeidet med planene, som utviklingsland motsatte seg.


Menneskerettigheter og biodiversitet

ForUM har arbeidet for at landene skal synliggjøre hvordan menneskerettigheter og urfolks rettigheter har blitt respektert og ivaretatt, både i planleggingen og gjennomføringen av klimatiltak, og hvordan klimatiltakene fremmer Parisavtalens bestemmelser om å bevare biodiversitet og intakte økosystemer. Norge har hele veien vært en forkjemper for dette, men møtt mye motstand fra andre land. Dessverre har utfallet blitt svakere enn vi håpet på, uten direkte henvisning til menneskerettigheter, biodiversitet og økosystemer. Forhandlingsresultatet inneholder likevel bestemmelser om at landene skal gi informasjon om hvordan de har konsultert urfolk og lokalsamfunn i planleggingen av sine klimatiltak, noe som blir viktig for å unngå at det iverksettes tiltak i og rundt deres territorier uten at de er konsultert.

Forhandlingsresultatet inneholder også bestemmelser om at landene må gi informasjon i sine klimaplaner om «contextual aspirations and priorities acknowledged when joining the Paris Agreement». Dette viser til prinsippene og rettighetene i fortalen av Paris-avtalen. Denne slår fast at landene, når de implementerer klimatiltakene, oppfordres til å respektere, fremme og vurdere, menneskerettigheter, urfolksrettigheter, likestilling, sivilsamfunnsdeltakelse, naturmangfold, matsikkerhet, hensyn til fremtidens generasjoner og rettferdig omstilling av arbeidsstyrken.


Global gjennomgang

COP24 vedtok et opplegg for de globale gjennomgangene som skal se på kollektiv fremgang opp mot de felles målene i Parisavtalen. Dette skal skje hvert femte år med start 2023, og skal omfatte utslippsreduksjoner, klimatilpasning og støtte. Hvert og et av disse temaene skal i sin tur ta hensyn til tap og skade og rettferdighet (equity).

Etterlevelse

En etterlevelseskomité skal styrke lands gjennomføring og etterlevelse av Parisavtalen. På COP24 ble det besluttet at komiteens arbeid kan igangsettes av alle land selv, men også av komiteen da et land ikke etterlever en forpliktelse i avtalen. Komiteen kan velge passende tiltak fra en liste over mulige tiltak. Da dette ikke etterleves har komiteen dessuten mulighet å offentliggjøre en erklæring om det.

Jordbruk

Et felles arbeidsprogram om jordbruk fra COP23 ble igangsatt med en workshop i Katowice. Tema for denne var hvordan samfunn og jordbruk, særlig i u-land, kan rustes til å mestre klimaendringene, og hvordan UNFCCCs underorganer for teknologioverføring, kapasitetsbygging og finansiering kan bistå. Videre oppfølging blir tema under SB50 i Bonn våren 2019.

Urfolksplattform igangsatt

En lokalsamfunns- og urfolksplattform ble satt i verk gjennom beslutningene i Katowice. Plattformen skal synliggjøre urfolks- og lokalsamfunns klimatiltak, betydningen av tradisjonell kunnskap for å begrense klimaendringene, og involvere dem i konvensjonens arbeid, men utgjør ikke et forhandlingsorgan.

Regler for markedssamarbeid og felles tidsrammer mangler

Til tross for over et døgns overtid i forhandlingene kunne man ikke finne konsensus om regelverket for å handle med utslippsenheter. Dette siden Brasil ville ha frihet til å selge gamle CDM-kreditter, og ikke kunne akseptere systemet for å unngå dobbeltelling som andre land mente er nødvendig (corresponding adjustments). Arbeidet med dette vil derfor fortsette i 2019 med sikte på å blir ferdig på COP25 som vil finne sted i Chile.

Man klarte heller ikke å bli enige om spørsmålet om felles tidsrammer for alle lands nasjonale bidrag/mål (5 og/eller 10 år) og arbeidet med dette fortsetter i 2019.

I den vanskelige politiske konteksten som klimaforhandlingene har beveget seg i de siste årene er det heldig at land tross alt har klart å bli enige om en regelbok. Uten den hadde Parisavtalen bare vært et tomt og tannløst dokument, men nå holdes det i hvert fall levende. Spørsmålet er dog om menneskeheten og vår planet overlever med denne regelboken.

Utslippsambisjoner, erklæring og betydning for Norge

COP24 genererte ikke noen skarpe felles uttalelser om at alle land, i lys av den seneste vitenskapen, må skjerpe sine nasjonale utslippsreduksjoner. Spørsmålet om nye forpliktelser ble i stedet skjøvet til klimatoppmøte som skal holdes i FNs generalforsamling i New York i september.

Da over 190 land ville ønske velkommen innholdet i FNs klimapanels rapport om 1,5-gradersmålet (som slår fast at vi går mot 3,5 graders oppvarming hvis ikke landene skjerper sine ambisjoner, at fossile brensler må minke med 98% til 2050, og at verdens utslipp må halveres til 2030) – gikk USA, Saudi-Arabia, Kuwait og Russland mot dette sammen. I stedet ville de kun notere rapporten.

I beslutningen fra COP24 ønskes det i stedet velkommen at rapporten ble ferdigstilt i tide, klimapanelets rolle for å styrke responsen på klimaendringene anerkjennes, og land inviteres til å bruke informasjonen.

Derfor var det viktig at Norge gikk ut med en erklæring sammen med 25 land som kaller segHøyambisjonskoalisjonen. Denne trekker fram klimapanelets 1,5-gradersrapport, behovet for handling, og gir et løfte om å forbedre nasjonale mål fram mot 2020 når nye nasjonale klimamål skal meldes til UNFCCC.

Siden IPCC-rapporten er glassklar på at alle land minst må halvere sine utslipp til 2030, tilsier logikken i erklæringen at Norge må melde inn et nytt mål før 2020 om minst 50% nasjonale kutt til 2030, og umiddelbart starte en omfattende omstilling for å nå dit.

Norske finansieringsløfter under COP24 og framover

I Katowice fikk Norge mye ros av både land og internasjonale NGOer da Statsråden annonserte at vi skal doble støtten til det grønne klimafondet. Skuffelsen var derfor stor og kritikken skarp da det ble kjent at dette var et gammelt løfte fra 2015 som ble gjentatt. Vi ser heller ingen post i statsbudsjettet for 2019 for dette. Nå er det avgjørende at pengene ikke bare flyttes fra et klimatiltak i budsjettet til et annet, eller tas fra en annen del av bistandsbudsjettet og bærekraftsmålene, som henger tett sammen med oppnåelsen av klimamålet.

Det er avgjørende at Norge faktisk hever ambisjonene da vi gir løfter om det. Dessuten er det viktig at Norge øker sin støtte til tilpasning i tråd med Parisavtalen, og annonserer støtte til Tilpasningsfondet, som utviklingsland lagt stor vekt ved i forhandlingene, og som nå vil få tjene Parisavtalen. Til tross for at Parisavtalen sier at finansieringen til støtte og kutt skal være jevn, gikk kun 9% av norsk klimafinansiering til tilpasning 2010-2016. Siden Norge i plenum på COP24 annonserte at norsk klimafinansiering vil øke fremover, går vi ut fra at man da begynner med å øke støtten til tilpasning.


Parisavtalen

Parisavtalen er en internasjonal klimaavtale som ble vedtatt under FNs klimatoppmøte i Paris i desember 2015. Målet er at de globale utslippene raskest mulig skal synke. Avtalen inneholder bestemmelser for blant annet reduksjoner i utslipp av klimagasser, klimatilpasning og støtte til utviklingslands omstilling.

Formål med avtalen:

  • Holde økningen av den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2°C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C;
  • øke evnen til å tilpasse seg klimaendringene og fremme klimarobusthet og en lavutslippsutvikling, på en måte som ikke setter matproduksjonen i fare;
  • gjøre finansieringsstrømmer forenlige med en klimarobust lavutslippsutvikling.

Fra 2050 er det et mål om netto nullutslipp, det vil si at menneskeskapte utslipp ikke skal være større enn naturens opptak av klimagasser.

Alle verdens land har sluttet seg til avtalen, som trådte i kraft i 2016, men USA har meldt seg ut med virkning tidligst fra november 2020.