– Skal man klare å påvirke prosessen, er det viktig å være tidlig ute. Og prosessen begynner stort sett tidligere enn man tror.

Det sa Marthe Bjørnen, fagdirektør for statsbudsjett i Utenriksdepartementet, under et møte med Forum for utvikling og miljø sine medlemsorganisasjoner i januar. Her ga hun en innføring i hvordan et statsbudsjett blir til.

Flere funksjoner

Statsbudsjettet er statens viktigste styringsdokument. Det har tre hovedfunksjoner:

1. Konstitusjonell funksjon: Budsjettet gir Stortingets fullmakter til regjeringen og legger grunnlaget for Riksrevisjonens kontroll.
2. Politisk funksjon: Budsjettet brukes for å nå politiske mål.
3. Administrativ funksjon: Budsjettet skal sikre effektiv bruk av statens midler.

Formelt er det regjeringen som foreslår statsbudsjettet, mens Stortinget bevilger midlene og vedtar budsjettet. Riksrevisjonen kontrollerer i etterkant at pengene brukes slik Stortinget har bestemt.

Statsbudsjettet vedtas for ett kalenderår av gangen. De største postene er folketrygden, kommunesektoren og helse, mens bistandsbudsjettet utgjør under tre prosent av totalen. Forsvar er også en stor post, som vil øke.

– Det er mange regler, prinsipper og rundskriv, og alle budsjettposter har egne nummer som betyr noe, forklarte Bjørnen.

I statsbudsjettet skilles det mellom bevilgninger over og under streken. Under streken finner vi ordninger som regnes som finansielle investeringer, som lån fra Lånekassen, Husbanken eller Innovasjon Norge, der staten forventer avkastning.

For Utenriksdepartementet gjelder dette blant annet Klimainvesteringsfondet og deler av Norfunds virksomhet. Dette har vært, og vil trolig fortsette å være, gjenstand for politisk debatt, forklarte Bjørnen.

Et langvarig løp

Allerede 12-15 måneder før budsjettåret er prosessen med statsbudsjettet i gang.

Viktige stoppunkter inkluderer:

• Marskonferansen: Regjeringens første budsjettkonferanse. Her legges rammene for neste års budsjett. Departementene spiller inn forslag om de viktigste politiske prioriteringene. Departementene spiller også inn tekniske anslag, eksempelvis hvor mye det koster å være medlem i EØS, og anslag på skatteinntekter og avgifter.
• Augustkonferansen: Her tas de endelige beslutningene om satsinger og fordeling av midler. Etter dette er det svært vanskelig å endre tallene i budsjettet.
• Oktober: Regjeringen legger frem sitt budsjettforslag for Stortinget.

Statsrådene har stor frihet til å omprioritere innenfor egne rammer, men det er særlig Finansdepartementet og Statsministerens kontor som sitter med makten.

– Partilederne spiller også en viktig rolle, og mye kan avgjøres i samtaler på toppen, sa Bjørnen.

Samtidig understreket hun at embetsverket også har innflytelse, særlig når det gjelder hvordan midler brukes innenfor store poster. Bjørnen rådet organisasjonene til å være tidlig ute og prioritere hardt.

– Hvis du vil prøve å påvirke og få inn endringer i statsbudsjettet, så skjer ikke det etter august. Det er viktig å være tidlig ute hvis man vil prøve å påvirke. Men det viktigste er at innspillet faktisk blir lest. Da må man være konsis og tydelig på hva man vil og hvorfor, sa hun.

Bistandsbudsjettet

Til bistandsbudsjettet er flyktningutgifter og bruttonasjonalinntekt (BNI) anslag som ikke nødvendigvis er klare før marskonferansen. Det kommer foreløpige anslag i løpet av året, men de endelige anslagene som legges til grunn i budsjettet kommer i august.

– I lang tid var bistand en prosent av BNI, uten at Utenriksdepartementet trengte å kjempe for det. Men spesielt etter Ukraina-krigen har dette endret seg. Også flyktningutgifter som har vært lave lenge, er nå høye igjen, og svært usikre. Det skaper utfordringer for hvordan vi skal fordele bistandsbudsjettet og gjør at mange beslutninger skyves på i påvente av endelige anslag, forklarte Bjørnen.

Også beslutninger rundt Nansen-programmet, hvor mye som skal gå til sivilt og hvor mye til militært, tas nærmere sommeren for å se an situasjonen.