Det store bildet
I tillegg til de velkjente klimatoppmøtene som holdes årlig før jul, holdes det også hver sommer et mer teknisk mellommøte, vanligvis i Bonn i Tyskland. Unntaket er 2020 hvor det ikke ble holdt verken toppmøte eller mellommøte. Årets mellommøte, kalt SB2021 er en viktig del av forberedelsene til toppmøtet COP26, som etter planen skal gå av stabelen i Glasgow i november, ett år på etterskudd. SB2021 ble holdt på nett, og derfor var det konsultasjoner heller enn forhandlinger.
Konsultasjonene dreide seg om tema som: klimatilpasning, klimafinansiering, rapporteringsregler (transparens), felles tidsrammer for nasjonale mål, planlegging av Global Stocktake (en omfattende prosess hvor alle land samlet skal vurdere innsatsen sin for å bekjempe klimaendringer), jordbruk, og mer.
Det er viktig å være klar over at forhandlingene i liten grad dreier seg om nivåene på lands innsats (f.eks. hvor mye penger de skal bidra med eller hvor store utslippskuttene skal være) eller tiltak de skal gjøre hjemme (f.eks. hva slags utslippskutt eller tilpasningstiltak). Utslippskutt var ikke på agendaen, ei heller temaet “tap og skade”, som handler om de negative innvirkningene av klimaendringer som man ikke kan gjøre noe med. Det første regnes som lands indre anliggende, det andre er politisk svært sensitivt. To andre tema som ikke var på agendaen, var likestilling (gender) og naturbaserte løsninger. Det siste vil med all sannsynlighet bli et viktig tema på COP26.
På grunn av møtets uformelle natur, ble det ikke fattet beslutninger. Det ble utarbeidet uformelle notater fra de ulike forhandlingsmøtene, men det er uklart hvilken status notatene vil ha for COP26. Det er likevel liten tvil om at forhandlingene i juni har bidratt til at diskusjonene har kommet videre og tilrettelagt for mer framgang.
Stemningen under konferansen varierte fra sak til sak. Det er likevel mulig å se tydelige trender som skiller industrialiserte land og utviklingsland, samtidig som det er store forskjeller innad i gruppene. Generelt virket de industrialiserte landene fornøyde med prosessen, tema på agendaen, og møteledelsen. Disse landene ville også at observatører skulle få være til stede i alle møter. Utviklingslandene på sin side mente framgangen var for dårlig, at agendaen var ubalansert, blant annet fordi tema som tap og skade ikke var dekket, og at møtelederne ikke var tilstrekkelig upartiske (dette til tross for at alle arbeidsstrømmene ledes av én forhandler fra et utviklingsland og én fra et industrialisert land).
Det er viktig å nevne at det også er store forskjeller innad i den store forhandlingsgruppa G77 & Kina, som rommer mer enn 130 land. Det var kun enkeltland som ba om at spesifikke prosesser skulle være lukket for observatører, og da ble det slik.
Det er komplekse grunner til at noen land mener framgangen er god og andre ikke. Noe av forskjellene reflekterer ambisjonsnivå og hvor mye man synes framgang haster. blant partene som klaget på manglende fremgang, var det også flere land som helt tydelig halte ut tiden og som hadde motsatt seg enhver form for faktiske forhandlinger.
Det var noen ganger til dels skarpe toner mellom land. Saudi Arabia og de store utviklingslandene i Like Minded Group of Developing Countries (LMDC) fremsto ikke alltid konstruktive. Særlig Saudi Arabia haler notorisk ut tida med svært hyppige og repetitive innlegg i mange prosesser. Dette gjaldt spesielt for artikkel 6 (kvotehandel, markedssamarbeid). En del av uenighetene skyldes nok at reglene og utformingen av de tekniske løsningene vil kunne påvirke lands økonomi, suverenitet og omstillings- og tilpasningsevne. Derfor ønsker mange land et regelverk tilpasset egne behov, noe som forvansker veien mot et tydelig regelverk som sikrer 1,5 graderspørsmålet.
Slik gikk det på de forskjellige forhandlingstemaene:
Klimafinansiering: Det var i hovedsak to finansieringstema som ble diskutert. Det første var hvorvidt målet om 100 milliarder dollar per år innen 2020 er nådd, og hvordan dette eventuelt skal behandles. Det andre gjaldt kravet fra utviklingslandene om en ny og forutsigbar finansiering på et nivå som står i forhold til størrelsen på problemet. Et tredje tema, finansiering for tap og skade, var ikke på agendaen.
Under møtet om Long Term Finance uttrykte UNFCCC leder Patricia Espinosa frustrasjon over at 100 milliarder dollar målet ikke nås. Dette til tross for at det er gått 10 år siden målet ble satt. Manglende finansiering gjør det vanskeligere å oppfylle Parisavtalen, både fordi utviklingsland trenger penger for å iverksette tiltak, og industrialiserte land har ansvar for å bidra med dem, og fordi mangel på finansiering vil brukes til å holde tilbake framgang på andre tema. Vi vet at Storbritannia har finansiering som en høy prioritet for COP26.
De minst utviklede landene (LDC-landene) var tydelige på at de ønsket en forlengelse av avtalen om langtidsfinansiering. Det ble uttrykt bekymring over økt bruk av lån istedenfor tilskudd (“grants”), noe som øker gjeldsbyrden til klimautsatte land. I tillegg gjør dyre lån det mindre attraktivt for utviklingsland å omstille samfunnet. Vanskelige søknadsskjemaer og lange søknadsprosesser gjør det også unødvendig utfordrende for mange land for å søke om økonomisk støtte.
Økt finansiering må ses i sammenheng med tilpasningsbehov. LDC-landene påpekte behovet for å se på sammenhengene mellom nasjonale tilpasningsplaner (NAPs), tilpasning og forsinket finansiering. De påpekte også at tilpasningsfondet først vil kunne bidra til å sikre Parisavtalen når en avtale om fordeling innen artikkel 6 er klar. Det de ønsker er at det også under artikkel 6.2 skal settes av en andel kvoter som kan selges til inntekt for tilpasningsformål (såkalt "share of proceeds for adaptation" - SoP), slik det allerede er avtale at artikkel 6.4 skal.
Climate Action Network (CAN), som ForUM er medlem av, ba om at rapporteringen om tilpasningsfondet skal inneholde informasjon om ikke bare kvantiteten, men også kvaliteten på finansieringen, for eksempel at det må være tilskudd, ikke lån. I tillegg må forskjellen på lån og tilskuddsmidler komme tydeligere frem, og rapporten bør også vurdere fondets kjønnspolitikk og inkludering av ulike aktører.
Artikkel 6: Det gjenstår enda for partene å komme til enighet om et utfyllende regelverk for et markedsbasert samarbeid mellom land under Parisavtalen. Under artikkel 6 jobbes det særlig med tre ting, som til sammen har som formål å gjøre det lettere for land å øke sine ambisjonsnivå for utslippskutt:
- Artikkel 6.2: et rammeverk for internasjonalt samarbeid mellom land,
- Artikkel 6.4: utarbeidelsen av en mekanisme for kjøp og salg av utslippskutt.
- Artikkel 6.8: ikke-markedsbasert samarbeid som foreløpig er vagt definert.
Møtene om artikkel 6 var preget av et ønske om en større forståelse rundt tekniske detaljer og konstruktive bidrag fra partene til diskusjonen. På den annen side opprettholdt partene i stor grad sine posisjoner. Veien til enighet vil på en rekke temaer fortsatt kreve ytterligere diskusjoner mellom partene og deres ministre.
Uenighetene gjør seg tydelig på temaer som som dobbelttelling, overføringer av kvoter fra før Kyoto-perioden før 2020, såkalt “share of proceeds” (kvoter som settes av og selges til fordel for finansiering til klimatilpasning), såkalt “overall mitigation in global emissions” (en obligatorisk sletting av kvoter til fordel for atmosfæren), og inkludering av menneskerettigheter og urfolks rettigheter.
Betydningen av å sikre gode, gjennomarbeidede regler for artikkel 6, blir trukket frem av mange parter, deriblant Norge. Dette krever en enighet som blant annet jobber for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader, og at tiltakene ikke går på bekostning av miljø, natur og menneskerettigheter. Løsningsforslag som ikke fremmer dette blir sett på som mer skadelig enn å ikke komme til enighet. Dette gjelder for eksempel flere av Brasils forslag, som de selv mener er et forsøk på kompromiss, men som andre mener vil føre til at arbeid under artikkel 6 ikke gir utslippsreduksjoner, slik som dobbelttelling. Derfor sier mange land og også sivilsamfunnet at det er viktig å få på plass gode regler enn å bli enige så raskt som mulig. Det uformelle notatet som konsultasjonene resulterte i ligger her.
De neste stegene for artikkel 6 er møte mellom delegasjonsledere og konsultasjoner med ministere. Norges klima- og miljøminister Sveinung Rotevatn skal være med å lede en slik ministerkonsultasjon fra juni og fram til COP26, sammen med Singapore.
Felles tidsrammer for nasjonale mål: Enighet om felles tidsrammer for fremtidige nasjonale mål (NDCs) er avgjørende for å sikre at Parisavtalens ambisjonsmekanisme gjør det den skal: sikre at ambisjonene heves med hyppige og jevne mellomrom. De fleste land, sammen med sivilsamfunnet, støtter femårige implementeringsperioder og en femårssyklus for å lage og sende inn nye NDCs. USA støtter fem år, EU har ikke tatt stilling til dette ennå, store utviklingsland som Kina og resten av Like Minded Group vil ha tiårsperioder, mens Norge sier det viktigste er at de er felles, ikke hvor lange periodene er.
På SB2021 var det diskusjoner om dette temaet, men det er vanskelig å si om det er faktiske posisjoner og om de er så ubevegelige som de virker, er om det er forhandlingstaktikk. Resultatet til slutt ble et uformelt notat med ulike opsjoner som land kan vurdere. Det er oversiktlig og i tråd med det vi håpet på. Storbritannia vil konsultere om temaet på ministernivå før COP26. Vi har hele tida hørt fra Norge at dette er et politisk heller enn teknisk tema, som antagelig vil avgjøres av politikere heller enn forhandlere/byråkrater. Det uformelle notatet som konsultasjonene resulterte i ligger her.
Global Stocktake – Den globale gjennomgangen: Hvert femte år skal alle lands klimainnsats vurderes samlet i en prosess kalt Global Stocktake (GST), en slags «global vareopptelling», for å vurdere kollektiv framgang og heve ambisjonene, slik at vi kan nå målene i Parisavtalen. Alt i alt var det gode diskusjoner og det ble gjort framskritt på hva slags informasjons som skal dekkes av GST, hvordan det skal samles inn, og hvordan sivilsamfunnet skal bli hørt, som selvfølgelig er viktig for oss. Diskusjonene på SB2021 var bare starten på en opptrapping til GST, som kommer til å bli et viktig tema i mange år framover, ettersom det handler om å vurdere om innsatsen alle land gjør er nok til å bekjempe klimaendringer og beskytte folk, natur og lokalsamfunn fra de endringene vi ikke klarer å unngå. Det uformelle notatet som konsultasjonene resulterte i ligger her.
Jordbruk/Koronivia: Under møtene i Koronivia Joint Work on Agriculture (KJWA), ble det under den avsluttende workshopen om bærekraftig vann- og landforvaltning presentert forskjellig løsninger på hvordan vann- og landbruk kan bli bærekraftig. Flere gode løsninger ble presentert, men Verdensbankens forslag om “soil carbon offsets”, kan føre til at jordkarbon kan bli målt og gitt en verdi, og da kunne byttes og selges. Dette er det derfor viktig å følge med på utviklingen av.
Husdyrproduksjon og sosio-økonomiske og matsikkerhet aspekter ved landbrukssektoren, ble også diskutert. Husdyrproduksjon var et sårt tema for flere land. Utviklingslandene viste tydelig bekymring for egen matsikkerhet dersom husdyrproduksjonen reduseres. Det er derfor viktig å tydeliggjøre forskjellen mellom industriell husdyrproduksjon, som bør legges om, og pastoralt dyrehold som er en nødvendighet for mange samfunn. Det ble holdt både åpne og lukkede møter, men det meste av diskusjonene foregikk under lukka møter.
KJWA går mot slutten og det skal ferdigstilles en rapport på COP26 som skal bestemme fremtida til jordbruk under COP26. Her er diskusjonen om det skal tas under mekanismer som allerede finnes, som finansiering og tilpasning, eller om det skal opprettes et eget spor for jordbruk. Utviklingslandene har vært tydelige på at de ønsker at jordbruket skal prioriteres. Jordbruksfinansieringen må økes, hvor midlene må gå til grasrota der klimaendringer rammer jordbruket hardest.
Mattoppmøte om matystemer som arrangeres i september i år blir et viktig toppmøte som må ses i sammenheng med klimaforhandlingene generelt og Koronivia spesielt. Det er viktig å arbeide for at toppmøtene er samstemte.
Tap og skade: Dessverre fikk ikke tap og skade noe særlig plass i de digitale mellomforhandlingene ettersom agendaen måtte forkortes. Dette ble oppfattet som urettferdig av flere utviklingsland, ettersom tema som kan oppleves som viktigere for industrialiserte land, som f.eks. arbeidet med felles bokføringsregler, fikk mer plass. I motsetning til for eksempel bokføringsreglene, er tap og skade ikke del av de såkalte SBSTA og SBI, som er de arbeidsstrømmene som møttes på SB2021. Utviklingsland og sivilsamfunn mener tap og skade bør være det.
Etter press fra utviklingsland ble det likevel organisert et møte om tap og skade. Her fikk partene diskutere hva de tenkte om veien videre til Santiago Network on Loss and Damage (SNLD). En stor del av møtet gikk likevel til at partene pekte på hvor uheldig det var at det bare ble gjennomført ett møte, ettersom det er mye som må bli landet før arbeidet med SNLD kan operasjonaliseres. 28. juni skal det arrangeres et uformelt møte i SNLD der et diskusjonsnotat skal diskuteres.
Klimatilpasning: Nairobi Work Program (NWP) handler om faglig samarbeid om klimatilpasning og på SB2021 ble to rapporter om fremgangen til NWP behandlet. Den ene rapporten hadde kommet bare en noen dager før møte, noe flere land reagerte på. mange land fra Latin Amerika var tydelige på at de ikke var fornøyde med at NWP ikke har vært tydelig nok tilstede i Latin Amerika. Det uformelle notatet som NWP-konsultasjonene resulterte i ligger her.
Det ble gjennomført tre uformelle møter om nasjonale tilpasningsplaner (NAPs), preget av at det var et svært stort mandat som skulle bli diskutert på kort tid, og flere parter gjorde seg vanskelige når det gjaldt dette uformelle notatet. Saudi Arabia ville blant annet fjerne alt som gikk over i det de betegnet som forhandlinger, og ville at det skulle stå i starten av notatet at det ikke har noen formell status. Det uformelle notatet som NAPs-konsultasjonene resulterte i ligger her.
Møtene tilknyttet punktet om De minst utviklede landene (“matters relating to LDCs”) hadde en god fremgang, og det ble diskutert flere konkrete tiltak og ønsker. Møtene ble i stor grad formet av ønsker LDC hadde selv, inkludert at Least Developed Countries Expert Group (LEG) skulle ha et 10 års mandat, ha flere medlemmer fra land fra utviklingsland og at LEG skal hjelpe land til som henger bak med utvikling av NAPs. De løftet også at tverrgående tema som utdanning og likestilling skal være inkludert i mandatet til LEG.
Action for Climate Empowerment (ACE): Action for Climate Empowerment (ACE) er et begrep som ble vedtatt av klimakonvensjonen for å betegne arbeid i henhold til artikkel 6 i konvensjonen og artikkel 12 i Parisavtalen. Det overordnede målet for ACE er å styrke alle medlemmer av samfunnet til å kunne delta i klimatiltak, gjennom utdanning, opplæring, offentlig bevissthet, offentlig deltakelse, offentlig tilgang til informasjon og internasjonalt samarbeid om disse spørsmålene. Implementering av alle seks fokusområdene er avgjørende for den globale responsen på klimaendringene. ACE kan ses på som oljen i maskineriet som får det hele til å gå rundt. Uten tilstrekkelig informasjon om klimaendringene og dens konsekvenser vil nødvendigvis ikke politikere strekke seg langt nok for å vedta god og nødvendig klimapolitikk.
I år skal det gjennomføres en gjennomgang av Doha Work Programme under artikkel 6 i konvensjonen, samt utarbeide et nytt arbeidsprogram under ACE. I forkant av møtene forelå det et utfyllende, uformelt notat fra SBI-chair basert på en rekke konsultasjons- og ekspertgruppemøter holdt i forkant av sesjonen. Under møtet ble dette notatet diskutert og redigert, og det ble brukt mye tid på å fremme synspunkt knyttet til reviewen og hva som bør inkluderes i det nye arbeidsprogrammet. Oppslutningen rundt arbeidet har vært stor, spesielt blant NGOer og ungdomsorganisasjoner. Det er ingen store uenigheter, utover at enkelte utviklingsland ønsker egne finansieringskanaler for arbeidet. Notatet reflekterer blant annet at nytt program skal ha langsiktig horisont med midtveisvurdering, bred deltakelse, at alle seks elementene legges like stor vekt på og at nytt program skal ha tilstrekkelig fleksibilitet til å ta høyde for at landene er på ulike stadier i gjennomføring av forrige program. Partene har signalisert interesse for å arbeide mer med strukturen på det nye arbeidsprogrammet før COP26.
Vaksinerettferdighet: Et tema som ble løftet gjentatte ganger av sivilsamfunnet på mellommøtet var rettferdig tilgang til vaksiner for å sikre god og bred deltakelse på klimatoppmøtet i Glasgow fra både forhandlere og sivilsamfunnsobservatører fra hele verden. CAN, for eksempel, løftet ved flere sammenhenger at de mente det svært uheldig om deltakere blant både forhandlere og observatører til COP26 kunne komme til å gå foran folk i essensielle yrker i vaksinekøen, fordi Storbritannia sier de kanskje skal tilby vaksiner, samt at det var uakseptabelt at COP26-presidentskapet og andre G7-land ikke har godkjent TRIPS-waiveren.
I en pressekonferanse siste dag av mellomforhandlingene sa både Storbritannias COP-president Alok Sharma og UNFCCC-sjef Patricia Espinosa på nytt at at de fortsatt planlegger for et fysisk toppmøte i Glasgow i november 2021. Sharma har uttalte også at vaksiner vil være tilgjengelige for delegasjoner som trenger dem. Det er derimot uklart både om observatører og medier er inkludert, i tillegg til at detaljer om format og antall deltakere også gjenstår uklart.
Skrevet av:
